當代中國政府與政治復習之公共行政四
4．行政職能
行政職能體現了政府管理活動(dòng)的實(shí)質(zhì)和方向，是政府活動(dòng)內容的總概括，是建立行政組織的基本依據。在不同的國家，行政職能是不同的。即使在同一個(gè)國家，不同歷史時(shí)期的行政職能也不同，行政職能會(huì )隨著(zhù)國家政治、經(jīng)濟、社會(huì )的發(fā)展變化而變化。緊緊抓住轉變行政職能這個(gè)關(guān)鍵，加強監管和宏觀(guān)調控職能，大力減少審批事項，增強服務(wù)功能，對于我國完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制，起著(zhù)關(guān)鍵性作用。
（1）概念與分類(lèi) 行政職能亦稱(chēng)政府職能，是政府依法對國家政治、經(jīng)濟和社會(huì )事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)所承擔的職責和任務(wù)。行政職能反映了政府管理活動(dòng)的內容和基本方向，決定了政府的規模和管理方式。行政職能有三個(gè)主要特征，即共同性、差異性和動(dòng)態(tài)性。共同性和差異性體現了行政職能共同的管理功能和不同的階級屬性；動(dòng)態(tài)性說(shuō)明行政不是一成不變的，它隨著(zhù)國家社會(huì )生活的變化而變化，社會(huì )變遷是行政職能發(fā)展和轉變的根本原因。
行政職能的主要內容分為基本職能和運行職能。基本職能包括政治職能、經(jīng)濟職能、文化職能和社會(huì )職能，它是按照政府管理所涉及的領(lǐng)域劃分的。這些職能集中體現了政府在國家社會(huì )生活中的整體作用以及行政管理的基本內容和范圍，集中反映了行政管理這一上層建筑同經(jīng)濟基礎及其他上層建筑之間的辯證關(guān)系。
政治職能：軍事保衛、外交、治安、民主政治建設職能。
經(jīng)濟職能：宏觀(guān)調控、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、市場(chǎng)監管職能。
文化職能：發(fā)展科技、教育、文化、體育事業(yè)的職能。
社會(huì )職能：社會(huì )保障、社會(huì )化服務(wù)體系、生態(tài)環(huán)境和資源的維護、人口問(wèn)題。
行政管理的運行職能是按照管理過(guò)程來(lái)劃分的行政職能：決策職能、計劃職能、組織職能、協(xié)調職能和控制職能。
（2）西方國家行政職能的演變 前資本主義時(shí)期是指奴隸制和封建制社會(huì )時(shí)期。奴隸制時(shí)期國家行政職能的重點(diǎn)在于政治統治，通過(guò)強化政治職能，采取殘暴的統治方式來(lái)維護奴隸主階級政權的生存和發(fā)展，經(jīng)濟職能十分微弱，社會(huì )管理職能也很少。
前資本主義時(shí)期的行政職能體現出兩方面的特點(diǎn)，一方面是政治統治職能的極端強化；另一方面是社會(huì )管理職能的相對微弱，這是由奴隸社會(huì )和封建社會(huì )條件下的自然經(jīng)濟及其經(jīng)濟基礎所決定的。
自由資本主義時(shí)期是資本主義發(fā)展的上升階段。這一時(shí)期，英國古典政治經(jīng)濟學(xué)家亞當?斯密等以理性經(jīng)濟人假定為基礎，極力推崇市場(chǎng)機制這只“看不見(jiàn)的手”，反對政府干預經(jīng)濟生活，認為最好的政府，就是最廉價(jià)的政府。因此，自由資本主義時(shí)期政府采取自由主義的管理方法，以保障資產(chǎn)階級的自由、平等、民主權利為目的，通過(guò)政治統治職能對新生的資產(chǎn)階級政權的鞏固和發(fā)展起著(zhù)“守夜人”的作用，奉行“政府管得越少越好”的信條，主要依靠市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”來(lái)調節和引導社會(huì )經(jīng)濟及其他各項事業(yè)的發(fā)展。
進(jìn)入壟斷資本主義時(shí)期以后，資本主義所固有的矛盾日益尖銳，自由主義的統治方法已不適應這個(gè)時(shí)期的統治要求，形成了干預主義的政府職能論。這一時(shí)期資本主義國家充分地運用和強化了政府的政治統治職能，行政權力擴大，專(zhuān)政鎮壓職能大大加強，民主職能有所削弱。在經(jīng)濟領(lǐng)域，強調政府對社會(huì )經(jīng)濟的調節和干預，壟斷代替了自由競爭，壟斷資本和國家政權緊密結合，政府的經(jīng)濟職能和社會(huì )職能都擴大和加強了，如政府通過(guò)行政手段和法律手段來(lái)保證市場(chǎng)秩序，通過(guò)預算和高額稅收、發(fā)行公債等辦法承擔某些社會(huì )公共事務(wù)，在收入及分配領(lǐng)域采取一系列福利措施等。
當代西方學(xué)者既不贊成政府只承擔“守夜人”職責的自由主義，也不同意政府全面干預經(jīng)濟的干預主義，而主張有選擇地干預“市場(chǎng)失敗”。當代西方國家的行政職能呈現出如下發(fā)展趨勢：行政職能逐漸擴大。政治職能中的暴力職能相對減弱，而保持社會(huì )穩定的調節職能趨于加強。這種調節職能表現為，政府通過(guò)與各種利益集團、各種社會(huì )力量之間的妥協(xié)來(lái)達到平衡；通過(guò)吸收工人和人民群眾參與管理等，以緩和勞資矛盾、改善勞資關(guān)系；通過(guò)對上層建筑和生產(chǎn)關(guān)系的調整與改革來(lái)適應經(jīng)濟基礎及生產(chǎn)力的發(fā)展需求，保持現實(shí)和未來(lái)發(fā)展平衡等。政府的宏觀(guān)調控、綜合協(xié)調職能的強化與行政職能的社會(huì )化同步進(jìn)行。為確保公共行政活動(dòng)的順利進(jìn)行和經(jīng)濟活動(dòng)的相對穩定發(fā)展，當代資本主義國家在行政改革中都加強政府宏觀(guān)協(xié)調，將一部分職能交還給社會(huì )，由社會(huì )組織替代政府進(jìn)行直接管理，實(shí)現社會(huì )職能社會(huì )化，這是當代政府職能發(fā)展的新特點(diǎn)、新趨向。
西方國家行政職能演變的軌跡為：弱勢政府→ 強勢政府 → 有限政府。
（3）轉軌時(shí)期我國行政職能的轉變 行政職能的轉變是經(jīng)濟體制改革和社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的必然要求；行政職能的轉變是實(shí)現行政職能體系合理配置的根本途徑；行政職能的轉變是機構改革的重要前提和基礎。
我國行政職能的轉變，重點(diǎn)是轉變行政的經(jīng)濟職能，確立與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟相適應的行政的經(jīng)濟職能體系。職能方式的轉變：由運用行政手段為主轉變?yōu)檫\用經(jīng)濟手段為主，經(jīng)濟手段、法律手段和必要的行政手段相結合；由微觀(guān)管理、直接管理為主轉向宏觀(guān)管理、間接管理為主；由重視計劃、排斥市場(chǎng)轉向把計劃與市場(chǎng)有機地結合起來(lái)。
職能關(guān)系是指不同的管理職能該由誰(shuí)來(lái)行使以及管理主體之間職責權限的劃分。因此，分清職能、理順關(guān)系、明確不同管理主體之間的職責權限，這是實(shí)現行政職能轉變的關(guān)鍵環(huán)節。在我國，政府職能關(guān)系主要表現為：中央與地方、上級與下級政府之間的職能關(guān)系；政企關(guān)系；政府與市場(chǎng)的關(guān)系；政府內部各職能部門(mén)之間的關(guān)系。這其中政企是否分開(kāi)是區分傳統計劃經(jīng)濟體制與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的主要標志，也是轉變行政職能的根本途徑。理順政府與社會(huì )的關(guān)系主要體現：在管理范圍上，改變原來(lái)由政府包辦一切社會(huì )事務(wù)的做法，向社會(huì )提供“公共物品”；在管理模式上，從“大政府、小社會(huì )”轉變?yōu)椤靶≌⒋笊鐣?huì )”；在管理方法上，從傳統的以行政方法為主轉變?yōu)殚g接的以法律方法為主。政府要培養社會(huì )的自治能力，大力培育社會(huì )中介組織、為社會(huì )中介組織的發(fā)展提供生存空間，減少政府及其有關(guān)部門(mén)辦理中介事務(wù)；加快社會(huì )保障制度的改革，建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟體制相適應的社會(huì )保障體系，從而確立起政府與社會(huì )的良性互動(dòng)關(guān)系。（璧塵提醒：結合國務(wù)院機構改革“大部制”的相關(guān)內容）
（4）我國行政審批制度的改革 我國行政審批制度改革的必要性體現為：以行政審批作為管理經(jīng)濟的主要手段，實(shí)質(zhì)上是計劃經(jīng)濟，是阻礙社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)展的；各級政府和各部門(mén)對經(jīng)濟活動(dòng)行政審批過(guò)多，環(huán)節繁雜，效率低下，透明度不高，已成為投資者反映強烈的問(wèn)題；我國加入世貿組織后，政府部門(mén)減少行政審批的要求更為迫切。因此，積極推進(jìn)行政審批制度改革，對于深化行政管理體制改革，促進(jìn)政府職能轉變，完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制，加強改進(jìn)機關(guān)作風(fēng)建設，從源頭上預防和治理腐敗，都具有重要意義。
行政審批制度改革所應遵循的原則體現為：合法原則、合理原則、效能原則、責任原則、監督原則。
