當今中國正處在一種從未有過(guò)的深刻歷史變動(dòng)之中，這就是工業(yè)化、城鎮化的飛速發(fā)展。在這一過(guò)程中，以傳統農業(yè)為支撐的農村很容易淪于邊緣地位。為因應這一變化，中央提出了工業(yè)化、城鎮化和農業(yè)現代化同步發(fā)展的戰略，提出了建設社會(huì )主義新農村的舉措。要適應這一戰略舉措，鄉村治理必須進(jìn)行重大轉型，其中最重要的是實(shí)現以下兩大轉變。
一是政府向“服務(wù)型政府”轉變。政府是鄉村治理的主導力量。中國是文明古國，也是世界上農業(yè)稅歷史最長(cháng)的大國。封建社會(huì )，政府的主要功能就是收稅，通過(guò)稅收滿(mǎn)足專(zhuān)制統治和公共工程建設的需要。孫中山先生說(shuō)：“人民對于皇帝只有一個(gè)關(guān)系，就是納糧，除了納糧之外，便和政府沒(méi)有別的關(guān)系。因為這個(gè)緣故，中國人民的政治思想就很薄弱，人民不管誰(shuí)來(lái)做皇帝，只要納糧，便算盡了人民的責任。政府只要人民納糧，便不去理會(huì )他們別的事。”
在傳統鄉村，民眾大量“別的事”是由家族等基層社會(huì )組織來(lái)處理的。因此，孫中山說(shuō)：“中國人最崇拜的是家族主義和宗族主義。”對民眾而言，納稅只是一種外在于他們生活和命運的義務(wù)，他們與主要承擔收稅任務(wù)的政府只是水與油的關(guān)系，政府只是漂浮于上層的“官府”，其治理方式也是一種懸浮式治理。
1912年結束帝制，建立民國，重要的成果之一就是“政權下鄉”，即國家政權由縣向鄉鎮延伸，但這種延伸主要還是為了管制的方便和稅收的獲取。新中國成立后，出于工業(yè)化和城市化的需要，農村政策很大程度上表現為“取多于予”。進(jìn)入新世紀以后，這種取向逐漸改變。國家實(shí)行城鄉統籌發(fā)展戰略，一個(gè)重大舉措就是一舉廢除農業(yè)稅。這是一個(gè)歷史性轉變。但這一轉變也使得原有的政府與農民間的聯(lián)系削弱了，新的聯(lián)系又未能建立起來(lái)，由此在某種程度上出現了治理“真空”。
那么這種新的聯(lián)系是什么？筆者認為應該是服務(wù)。在建設新農村過(guò)程中，農民對公共服務(wù)的要求愈來(lái)愈高，政府職能急需向服務(wù)轉變，建設服務(wù)型政府。而我國近些年農村綜合改革的方向主要是精簡(jiǎn)鄉鎮機構，對如何加強服務(wù)則重視不夠，在新形勢下，應該將鄉鎮政府的職能主要定位于社會(huì )服務(wù)和社會(huì )管理，向下給力，著(zhù)眼于服務(wù)，著(zhù)力于基層。這方面，廣東省云浮市的做法很有借鑒意義。首先，是在鄉鎮“大部制”改革中，設立為農民服務(wù)的機構，如農情研判中心、民居辦等，直接服務(wù)于農業(yè)生產(chǎn)和農民生活；其次，是在村一級設立服務(wù)性合作社，鄉鎮辦事人員在村辦理公務(wù)，做到“辦事不出村”，由此實(shí)現服務(wù)性管理的“縱向到底”，并在這一過(guò)程中重建政府權威。這類(lèi)權威與民眾需要是相吻合的，因此更具有民意基礎。
當然，在向服務(wù)型政府轉型過(guò)程中，基層政府還需要提升自己的服務(wù)能力，上級政府也需要更多地向下給力，增強基層政府的服務(wù)能力和財政基礎。
二是社會(huì )向“組織化社會(huì )”轉變。組織是鄉村治理的社會(huì )基石。近些年，我國經(jīng)濟有了很大發(fā)展，國家有了雄厚的財力，這是能夠一舉廢除農業(yè)稅的條件，也為改善鄉村治理提供了良好的外部環(huán)境。但是，國家治理除了經(jīng)濟基礎，還需要社會(huì )基礎。現在一些地方期望以簡(jiǎn)單的經(jīng)濟方式處理社會(huì )問(wèn)題，這是非常不現實(shí)的。
鄉村治理的社會(huì )基礎中，最重要的是社會(huì )組織基礎。改革開(kāi)放以來(lái)，實(shí)行家庭經(jīng)營(yíng)體制，農村橫向聯(lián)系的組織化程度降低，呈現“分散型社會(huì )”特征。人員分散且處于流動(dòng)之中，資源分散且處于外流之中，鄉村治理缺乏組織依托。孤立的個(gè)人是軟弱的，孤立的個(gè)人可能也是危險的，他們很容易以極端的方式應對問(wèn)題，由此導致治理成本高昂。
當前僅僅依靠政府管理“縱向到底”是有限度的，政府無(wú)法包辦也包辦不了大量的社會(huì )事務(wù)。而村、組兩級干部職數有限，也很難將所有社會(huì )事務(wù)都管起來(lái)并管理好。農村大量社會(huì )事務(wù)“無(wú)人管”，存在許多“空白點(diǎn)”“薄弱點(diǎn)”，這就需要建立各種新型的經(jīng)濟和社會(huì )組織，加強橫向聯(lián)系，吸納更多社會(huì )成員參與基層社會(huì )管理，并在這一過(guò)程中提高鄉村社會(huì )的組織化程度。
胡錦濤總書(shū)記在十七大報告中指出：“發(fā)揮社會(huì )組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會(huì )自治功能。”這一精神同樣適用于鄉村治理。近年來(lái)，一些鄉村探索建立了村民理事會(huì )、社區理事會(huì )、鄉民理事會(huì )等社會(huì )組織，在黨和政府主導下，以理事會(huì )為制度平臺，將農村中有威望的各類(lèi)人員積聚起來(lái)，提高了組織化程度，實(shí)行共謀、共建、共管、共享，興辦了大量公益事業(yè)，實(shí)現了社會(huì )管理和社會(huì )服務(wù)的“橫向到邊”，成為“縱向到底”服務(wù)性管理的重要補充，為鄉村治理轉型拓展了新的方向。
