——雖然防控形勢嚴峻,應對甲型流感疫情的工作依然平穩有序,這凸顯了突發(fā)事件應對法的作用。“如果沒(méi)有2003年以來(lái)應急法治體系的建設,應對甲型流感就做不到現在這么平穩。這說(shuō)明,我們對危機的認知、危機管理的經(jīng)驗和法律制度發(fā)生了作用。”
11月1日,在甲型流感疫情迅速發(fā)展的情勢下,突發(fā)事件應對法迎來(lái)了實(shí)施兩周年紀念日。此前一天,衛生部發(fā)布消息說(shuō),我國已累計報告甲型流感確診病例4.6萬(wàn)余例,疫情正由城市向西部、農村和少數民族地區持續蔓延,防控形勢愈加嚴峻。
與6年前的“非典”相比,醫院里同樣站滿(mǎn)了排隊掛號的患者,校園同樣是防控的重點(diǎn),
不同的是,當年一度人人自危、搶購口罩藥品的場(chǎng)景已經(jīng)成為歷史。目前,甲型流感疫情仍然可控,在鄉村和社區,人們的日常生產(chǎn)生活從容有序,接種疫苗的工作正在平穩展開(kāi)。
在中國人民大學(xué)法學(xué)院教授莫于川看來(lái),這次應對流感疫情的戰役,正是檢驗突發(fā)事件應對法的試金石。“突發(fā)事件應對法實(shí)施兩年,其作用在相當多的領(lǐng)域和事項上表現了出來(lái)。”他說(shuō),“如果沒(méi)有2003年以來(lái)應急法治體系的建設,我們應對甲型流感做不到現在這么平穩。這說(shuō)明,我們對危機的認知、危機管理的經(jīng)驗和法律制度發(fā)生了作用。”
11月2日,多名法學(xué)家在中國政法大學(xué)舉行了一場(chǎng)研討會(huì )。在肯定突發(fā)事件應對法實(shí)施效果的同時(shí),專(zhuān)家們也表示,作為一部應對突發(fā)事件的基本法,其實(shí)施兩年后,急需研究制定相應的配套法規,以提高可操作性。
“應急預案如果不能落實(shí)到操作上,那么法律的實(shí)施就要打折扣”
今年4月墨西哥爆發(fā)甲型流感疫情以來(lái),中國政府迅速行動(dòng)。4月28日,溫家寶總理主持召開(kāi)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議,部署了防控甲型流感工作。在本土病例出現之后,中央政府又及時(shí)調整策略,強化聯(lián)防聯(lián)控,各地也紛紛啟動(dòng)了甲型流感救治緊急預案。這些舉措,不僅有效延緩了甲型流感入境的時(shí)間和規模,而且最大范圍減少了死亡病例的出現,顯現了中國政府依法治理、積極應對突發(fā)重大公共衛生事件的自覺(jué)和果斷。
與此形成鮮明對比的是,去年三鹿嬰幼兒奶粉事件爆發(fā)初期,當地有關(guān)人員置食品安全事故應急預案于不顧,拖延處置時(shí)間,導致了事態(tài)擴大。
2007年1月1日,突發(fā)事件應對法開(kāi)始施行。這部法律所稱(chēng)突發(fā)事件,是指突然發(fā)生,造成或者可能造成嚴重社會(huì )危害,需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會(huì )安全事件。
突發(fā)事件應對法明確規定,“國務(wù)院制定國家突發(fā)事件總體應急預案,組織制定國家突發(fā)事件專(zhuān)項應急預案;國務(wù)院有關(guān)部門(mén)根據各自的職責和國務(wù)院相關(guān)應急預案,制定國家突發(fā)事件部門(mén)應急預案。”“地方各級人民政府和縣級以上地方各級人民政府有關(guān)部門(mén)根據有關(guān)法律、法規、規章、上級人民政府及其有關(guān)部門(mén)的應急預案以及本地區的實(shí)際情況,制定相應的突發(fā)事件應急預案。”
作為法律的具體化,應急預案的重要性不言而喻。然而,目前一些地方的預案不盡符合法律要求,令人擔憂(yōu)。“各個(gè)層次的應急預案,我至少看了一百多個(gè),發(fā)現雷同的比較多。”莫于川告訴記者,他曾看到兩個(gè)相隔遙遠的縣,應急預案除了名稱(chēng)不一樣,內容基本一樣。他表示,應急預案如果只是應付而不能落實(shí)到操作上,那么法律的實(shí)施就要打折扣。
中國政法大學(xué)法治政府研究院博士后林?zhù)櫝眲t認為,操作性不強的重要原因在于,我國的預案編制方針是自上而下一體化的。“國家級和省級總體預案,有一些原則性規定,而且都有制度創(chuàng )設和制度補充的內容。這是因為我們的應急法律體系還不完善,這時(shí)需要預案先行,暫時(shí)替代法律來(lái)發(fā)揮作用。而省級以下的預案,應該就是一個(gè)操作方案。”
林?zhù)櫝币虼私ㄗh,調整預案編制思路,一分為二。首先,以行政法規的方式出臺國家總體預案和專(zhuān)項預案,以地方政府規章的方式出臺省級預案,提升其法律地位。其次,省級以下的預案都按照純粹操作指南的框架來(lái)修改。這樣修訂完善后的應急預案體系,就能對突發(fā)事件應對法形成有效補充。
“在法律責任方面,應該制定更加具體有力的實(shí)施條例予以強化”
在2008年那場(chǎng)感動(dòng)世界的汶川大地震的救援中,突發(fā)事件應對法發(fā)揮了重要作用,保障了抗震救災工作的高效運行。國務(wù)院成立了抗震救災總指揮部,并設立有關(guān)部門(mén)、軍隊、武警部隊和地方黨委、政府主要負責人參加的9個(gè)抗震救災工作組,實(shí)施靠前指揮、不間斷指揮。地震發(fā)生后僅過(guò)了1小時(shí)12分,國家減災委、民政部就緊急啟動(dòng)國家應急救災二級響應,并于當晚將響應提升為一級。
這些做法,都是依照突發(fā)事件應對法進(jìn)行的。比如,法律規定:“縣級人民政府對本行政區域內突發(fā)事件的應對工作負責;涉及兩個(gè)以上行政區域的,由有關(guān)行政區域共同的上一級人民政府負責,或者由各有關(guān)行政區域的上一級人民政府共同負責。”“國務(wù)院在總理領(lǐng)導下研究、決定和部署特別重大突發(fā)事件的應對工作;根據實(shí)際需要,設立國家突發(fā)事件應急指揮機構,負責突發(fā)事件應對工作;必要時(shí),國務(wù)院可以派出工作組指導有關(guān)工作。”
政府作為應急工作的“第一責任人”,在這部法律中肩負大量義務(wù),同時(shí)也被賦予了多項應急權力。不過(guò),中國政法大學(xué)法治政府研究院教授王敬波也指出,其中存在義務(wù)與法律責任不對等的現象。
根據王敬波統計,整部法律設定義務(wù)的條款有70個(gè),涉及到政府的是52項。而在法律責任部分,條款則只有十幾項。“也就是說(shuō),大量義務(wù)性條款后面沒(méi)有法律責任與之對應,這樣法律的執行效率就是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。”王敬波說(shuō):“在法律責任方面,應該制定更加具體有力的實(shí)施條例等予以強化,推動(dòng)它的執行。”
“處置危機不僅僅是政府的事,參與突發(fā)事件應對也是公民的義務(wù)”
2008年初的發(fā)生在我國南方的雨雪冰凍災害和隨后的汶川地震中,志愿者們英勇的身影,讓人們看到了全民參與應對突發(fā)事件所產(chǎn)生的巨大能量。
事實(shí)上,公民參與對突發(fā)事件的處置已經(jīng)寫(xiě)進(jìn)了法律。突發(fā)事件應對法規定:“公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應對工作。”法律同時(shí)規定:“國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應對突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈。”“縣級以上人民政府及其有關(guān)部門(mén)可以建立由成年志愿者組成的應急救援隊伍。”
中國社科院法學(xué)所研究員莫紀宏指出,這些規定尚顯簡(jiǎn)略,需要繼續研究加以豐富。
據了解,為志愿服務(wù)進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)立法在我國許多地方都已經(jīng)有了成功實(shí)踐。1999年,《廣東省青年志愿服務(wù)條例》出臺,這是我國首部關(guān)于青年志愿服務(wù)的地方性法規。上海、河南、海南等省市,也都有相應的立法。
在2008年全國兩會(huì )期間,來(lái)自共青團青聯(lián)界別的政協(xié)委員也拿出提案,呼吁將志愿服務(wù)立法列入全國立法規劃,推動(dòng)志愿服務(wù)體系建設。
“處置危機不僅僅是政府的事,參與突發(fā)事件應對既是公民的義務(wù),也是公民管理國家事務(wù)的體現,是民主化的要求。應該加快國家立法,擴大公民參與突發(fā)事件應對工作的廣度,拓寬參與的渠道和形式,最大限度的動(dòng)員社會(huì )力量和資源。”莫于川說(shuō)。
我國雖然是突發(fā)事件多發(fā)的國家,但是對應急管理及其法治化的研究,其實(shí)是一個(gè)新興課題。全國人大常委會(huì )法工委國家法室副主任武增也表示,突發(fā)事件應對法的制定和其他法律不同,并沒(méi)有非常深厚的實(shí)踐經(jīng)驗。因此更應該加強基礎性研究,“使應急法的研究擺脫‘應急狀態(tài)’而進(jìn)入常態(tài)”,以促進(jìn)立法完善。
