去年6月，審計署首次披露2010年地方性政府債務(wù)賬單，10.7萬(wàn)億的巨額地方債及其背后潛藏的巨大風(fēng)險引來(lái)國內外一片嘩然。昨日，審計署發(fā)布的2012年第1號公告讓地方債再度成為焦點(diǎn)，公告指2010年地方性債務(wù)審計查出涉違規資金達5308億元。
在數千億的違規資金中，包括違規為464.75億元債務(wù)提供擔保，融資平臺公司違規抵押或質(zhì)押取得債務(wù)資金731.53億元，債務(wù)資金被投向資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)和“兩高一剩”項目351億元，融資平臺公司虛假出資、注冊資本未到位等2441.5億元。可見(jiàn)現時(shí)的地方債從獲得到使用都缺乏規范猶如一團亂麻，這樣一筆糊涂賬根本無(wú)法保證這些讓整個(gè)中國承受了巨大風(fēng)險借來(lái)的錢(qián)用到了該用的地方。
現行《預算法》明確規定“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，所以地方政府無(wú)權發(fā)債。但在地方政府財權事權長(cháng)期不匹配的情況下，地方政府早已想方設法地舉債，地方融資平臺就是地方政府的隱性借貸方法。
地方融資平臺是指地方政府通過(guò)劃撥資產(chǎn)迅速包裝出的一個(gè)資產(chǎn)和現金流都能達到融資標準的市政實(shí)體公司，城投公司就是地方融資平臺的主要表現形式，但由于不少地方政府搭建平臺時(shí)過(guò)度介入，很多地方融資平臺實(shí)際上只是地方政府向銀行借款的殼公司。由于地方融資平臺納入財政預算之外管理，擔保、資金運用等方面的制度建設十分不健全，資本金不實(shí)、抽逃資本金、管理混亂是平臺公司普遍存在的問(wèn)題；而且由于信息透明度極度缺乏，各地財政擔保評估體系落后，法規不健全，監管長(cháng)期缺位，上述的違規擔保、平臺公司虛假出資、債務(wù)資金被用到“兩高一剩”項目等違規行為自然是屢禁不止。
地方融資平臺作為公共投資的重要資金來(lái)源，卻游離于公共監督體系之外，因而多年來(lái)一直未受到必要的監督，管理與資金運用都十分混亂，潛藏了極大的風(fēng)險。要規范地方債，須將地方債納入財政預算管理，方能有效加強風(fēng)險管理。如果此次《預算法》修改明確允許地方政府列赤字，即在法律上賦予了地方政府發(fā)債的自主權，地方政府自主發(fā)債即把地方債明列入財政預算之中，令原本游離于公共監督體系之外的隱性風(fēng)險變?yōu)楣脖O督體系之內的顯性風(fēng)險，必然利于監督。而去年下半年中央的舉措亦表明其有意重啟地方自主發(fā)債，例如上海、廣東、浙江試行地方政府自行發(fā)債，以及《預算法》修訂草案基本原則之一的“強化政府債務(wù)管理，防范財政風(fēng)險”。
先莫論地方政府自主發(fā)債短期內難向全國推行，即使完全實(shí)現地方政府自主發(fā)債，也只是規范地方債的第一步。地方政府自主發(fā)債只是令風(fēng)險從隱性變?yōu)轱@性，但地方債能否規范，重點(diǎn)仍在財政監督與問(wèn)責制度。人大作為事前監督難以起作用，而審計作為事后監督，每年都能查出不少問(wèn)題，但卻效果不彰。從此次公告公布的2010年整改結果即可得知，違規擔保、違規抵押、資金投向“兩高一剩”項目及虛假出資等四項整改均不足半數，而未及時(shí)安排使用債務(wù)資金這最好改的一項，只需抓緊項目前期準備、合理加快工程進(jìn)度、理順審批手續和及時(shí)歸還，居然整改到位的資金也不過(guò)77%，連八成都不到，可見(jiàn)地方政府基本沒(méi)把整改當回事。截至2011年10月底，相關(guān)部門(mén)、單位和地區上繳、追回、歸還和補撥資金143.94億元，挽回和避免損失60.66億元，規范賬務(wù)處理997.09億元，總共不過(guò)違規資金的五分之一，還有大部分的違規資金或許就這樣隨著(zhù)2011年的過(guò)去而隨之掩埋。
從以上數據可知，監督問(wèn)責何等無(wú)力。對于地方債的違規，如果地方政府或官員只需付出極小代價(jià)甚至無(wú)需為此付出代價(jià)，在這種情況下又怎能期待地方債能規范？
在4地試行地方政府自行發(fā)債進(jìn)行得如火如荼之時(shí)，審計署公布的2010年地方債違規資金達數千億為地方債的發(fā)展提了個(gè)醒，不僅要以賦予地方政府發(fā)債自主權來(lái)保證地方債的發(fā)行，更要完善監督與問(wèn)責機制方能保障地方債的規范與合理使用。
